En Panamá como de seguro ocurre en otros países, suele verse en ocasiones al comercio y el ambiente como términos antagónicos, sin embargo, son conceptos que en la práctica pueden tener más puntos en común de lo que se puede imaginar. Desde la comparación a priori que se puede hacer entre las rutas de comercio y las rutas migratorias de las especies, pasando por la multiplicidad de intercambios comerciales que se realizan teniendo a la vida silvestre como producto, así como las demás actividades que realizamos cuya base es alguna fuente de recursos naturales, todo está conectado.

Así como en la realidad material todo está conectado, situación similar ocurre en las estructuras legales, en donde en este caso en particular, tanto el derecho ambiental como el comercial comparten una amplia base internacional, considerando que ambos bienes jurídicos desarrollan actividades que trascienden las fronteras geopolíticas y administrativas y atendiendo a ello, mucha de la normativa local de cada país se desarrolla teniendo ese marco legal externo de referencia.

El Tratado de Promoción Comercial entre Panamá y los Estados Unidos entró en vigencia en octubre de 2012 luego de varios años de negociación. Dentro de su contenido contempla un Capítulo Ambiental, el Capítulo 17, que entre otras cosas establece el compromiso de las Partes frente al cumplimiento de su Legislación ambiental propia, los lineamientos para la coordinación entre las instituciones de ambos países para la atención y fortalecimiento de temas de índole ambiental, así como la promoción de la participación ciudadana en los procesos de seguimiento a la aplicación de dicha legislación ambiental, todo esto en su relación directa con las actividades comerciales e industriales e incluso aquellas que impliquen el cumplimiento de la legislación aunque no necesariamente tengan que ver con el intercambio comercial de bienes y servicios.

Ampliando un poco sobre el contenido del Capítulo Ambiental del Tratado, es importante destacar que se reconoce el derecho que tiene cada País de establecer sus propios niveles de protección ambiental y sus políticas y prioridades de desarrollo ambiental y en caso de así decidirlo, modificar las mismas en consecuencia, siempre en la procura de mejorar la normativa vigente[1]. Además de lo anterior también se establece el compromiso de no dejar de aplicar efectivamente la legislación ambiental de manera recurrente[2] y que es inapropiado promover el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o la reducción de las protecciones contempladas en sus respectivas legislaciones ambientales[3].   

Principios generales del Derecho Ambiental Internacional, como lo son el Principio de la Soberanía de los Estados[4] y el Principio de No Regresión Ambiental[5] han sido incluidos en este acuerdo comercial que igualmente crea espacios para la participación pública en sus artículos 17.7 y 17.8, estableciendo las Comunicaciones Ambientales como herramientas para la recepción de las preocupaciones de la sociedad frente al posible incumplimiento de la legislación ambiental y creando una Secretaría para la promoción, recepción y trámite de dichas comunicaciones.

Otro punto de suma relevancia dentro del Capítulo Ambiental de este Tratado Comercial es la adopción de siete Acuerdos Ambientales Multilaterales como parte integral de su articulado y el anexo 17.2 que lista los mismos así:

• El Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, conocido como CITES, dado en Washington el 3 de marzo de 1973 y sus enmiendas
• El Protocolo de Montreal, relativo a Sustancias que agotan la Capa de Ozono, dado en Montreal, el 16 de septiembre de 1987 con sus modificaciones y enmiendas.
• El Protocolo de 1978, relativo al Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques, dado en Londres, el 17 de febrero de 1973 y sus enmiendas.
• La Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas Migratorias, Convención Ramsar, dada el 2 de febrero de 1971
• Convención Internacional para la Reglamentación de la Caza de Ballena, dada en Washington, el 2 de diciembre de 1946
• Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos, dada en Canberra, el 20 de mayo de 1980.
• Convención para el establecimiento de una Comisión para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), dada en Washington el 31 de mayo de 1949.

De estos 7 Acuerdos quisiera comentar sobre uno en particular, la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, conocida también como Convención Ramsar. Me parece importante en asocio con tres temas: las circunstancias globales que vivimos en parte a causa de cómo se han dado las interacciones hombre naturaleza, cómo las relaciones y actividades comerciales una vez restauradas deben prestar particular atención a las regulaciones ambientales y como las Comunicaciones Ambientales pueden ser una herramienta útil en estos procesos.

La Convención Ramsar, fue ratificada en Panamá a través de la Ley No. 6 de 3 de enero de 1989 y entró en vigencia el 26 de noviembre de 1990. Panamá cuenta con 5 sitios Ramsar designados en áreas de ecosistemas marino-costeros, tres en la vertiente del Océano Pacífico y dos en la vertiente del Océano Atlántico a la altura del Mar Caribe. Los Estados Unidos por su parte, cuenta con 38 sitios Ramsar designados desde la entrada en vigencia de la Convención para dicho país en diciembre de 1986.  A la fecha esta Convención está integrada por 171 Partes y existen 2, 392 sitios Ramsar declarados a nivel mundial.

Tomando en cuenta que las designaciones de sitios Ramsar son solicitadas por los Estados de manera voluntaria y no impuesta, y que ante cada designación se derivan compromisos locales de conservación, entre ellos las declaratorias de protección a través de legislación interna de cada país, es un instrumento de suma importancia dentro del engranaje de la legislación ambiental. Conforme a las fichas técnicas que ofrece la Convención se proveen herramientas de divulgación, aplicación, monitoreo, seguimiento y control estandarizados, lo que permite contar con una referencia bastante homogénea en cuanto a cómo funcionan los procesos para la conservación y administración de estos sitios, aun cuando los sistemas normativos entre países no sean iguales.

 Un Tratado de Promoción Comercial (TPC) es igualmente una norma de regulación internacional con implicaciones para la regulación interna de cada una de las Partes firmantes.  En el caso particular de la materia ambiental incluida en el Capítulo 17 del TPC entre Panamá y los Estados Unidos, la participación pública y el obtener información para la toma de decisiones y activar mecanismos de cooperación para atender temas ambientales y de inversión[6] son parte de los objetivos perseguidos por el articulado del Capítulo.  De esta forma, las Comunicaciones Ambientales[7] encuentran espacio como herramienta idónea para crear espacios de acercamiento del público con las Partes a través de sus autoridades y de esta manera dar solución conjunta a las situaciones que pudieran estarse desarrollando de manera contraria a lo que dispone la legislación ambiental en cada país signatario.

Las dos Comunicaciones Ambientales recibidas hasta este momento en Panamá, dentro del marco del Capítulo 17 del TPC, guardaron relación con dos Áreas Protegidas designadas como humedales de importancia internacional conforme a la Convención Ramsar. La primera fue por el Humedal, Refugio de Vida Silvestre, Bahía de Panamá y la segunda por el Humedal, Área de Recursos Manejados, Golfo de Montijo en ambos casos se obtuvieron resultados exitosos, toda vez que se requería a la administración pública a través del Ministerio de Ambiente la reactivación para la atención de los procesos de los Planes de Manejo de estas áreas, y en ambos casos se dieron las coordinaciones necesarias y se cumplió con el objetivo requerido por los peticionarios. 

El Humedal, Sitio Ramsar, Bahía de Panamá es un Refugio de Vida Silvestre que se encuentra hacia el área Este de la ciudad. Confluyen en su entorno múltiples actividades entre residenciales, comerciales, constructivas y de transporte, así como la pesca, las cuales se desarrollan en interacción con las migraciones de aves playeras que utilizan este hábitat como refugio para el descanso y la alimentación. La Comunicación Ambiental presentada, se encontraba relacionada con la convocatoria para la elaboración del Plan de Manejo de esta área protegida, siendo que se había excedido el término dispuesto por la ley que creó el área, para cumplir con este compromiso.  Atendiendo a lo presentado por los peticionarios la Secretaría envió la Comunicación al Consejo Ambiental y se solicitó respuesta a la Parte, Panamá en este caso, y dentro de este período de atención de la respuesta se activó la Comisión Interinstitucional de Trabajo entre las instituciones competentes para retomar las tareas de convocatoria para la elaboración de dicho documento. Dada la reactivación de los procedimientos y atendiendo a la respuesta recibida, los peticionarios tuvieron la oportunidad de obtener información de las autoridades e involucrarse en este proceso por lo que pueden seguir dándole seguimiento a la convocatoria y posterior elaboración del Plan de Manejo del área protegida en cuestión[8].

En el caso del área protegida de recursos manejados, Humedal Golfo de Montijo, igualmente designado sitio Ramsar, la Comunicación Ambiental presentada por los peticionarios, giraba en torno igualmente al Plan de Manejo del área. En esta ocasión se cuestionaba el hecho de que aun cuando el documento se elaboró y entregó al Ministerio de Ambiente como autoridad competente en el tema, había transcurrido un tiempo considerable sin que se dictara su aprobación.  Grupos de pescadores, de turismo y miembros en general de las comunidades que participaron directamente del proceso de consulta y análisis para la elaboración del Plan de Manejo, se unieron a la petición de organizaciones ambientales ya que deseaban que la aprobación del Pla de Manejo tomara en consideración sus recomendaciones para el área, siendo que no solo viven allí, sino que dependen económica y socialmente de sus recursos.  Luego de presentada la Comunicación Ambiental, la Secretaría envío el documento al Consejo Ambiental e igualmente solicitó respuesta de la Parte.  Este proceso a nivel de la institución ambiental culminó con la aprobación del Plan de Manejo en cuestión y durante el período de atención de la respuesta de la Comunicación presentada, se convocó a los peticionarios y demás actores interesados, para trabajar a futuro en la ejecución del referido plan[9].

Conservar hábitats representa asegurar los espacios naturales para las especies de vida silvestre en movimiento, ya sea a nivel local o migratorio y de esta manera reducir la interacción directa con el ser humano. El ser humano, así como gestiona las interacciones sociales a través de normas de diferente tipo, entre ellas las jurídicas, igualmente ha desarrollado normativa para la administración, manejo y conservación de los recursos naturales, sobre la base de que los mismos son finitos.

Lograr respuestas normativas ya sean o no jurisdiccionales o litigiosas, contribuyen al desarrollo de la aplicación de la legislación ambiental tanto a nivel local, como a nivel internacional, cuando estas respuestas se emiten directamente dentro del marco de Convenios Internacionales, como lo sería un Acuerdo Multilateral Ambiental como la Convención Ramsar, o un Tratado de Promoción Comercial.  El trabajar estas interacciones desde la perspectiva ambiental es muy ventajoso considerando la confluencia de actores, intereses y normativas que pueden interactuar de manera simultánea para abordar una temática en común y cuyo resultado puede proveer de información y herramientas para la atención de eventos posteriores con características similares, haciendo cada vez más relevante la cooperación, el intercambio de experiencias y el desarrollo de procedimientos más homogéneos entre los países.

Las Convenciones o Acuerdos Ambientales Multilaterales y los Tratados de Promoción o Libre Comercio comparten la característica de ser normas internacionales que crean compromisos locales para los Estados y que conforme a sus procedimientos y con el apoyo de la participación ciudadana pueden lograr una aplicación efectiva a través de la legislación local. Los casos o temas que se aborden dentro de estos marcos pueden ser utilizados como referentes para situaciones similares en otros países que sean signatarios de dichos documentos o que se encuentren en procesos de negociación para compromisos futuros similares.

La Secretaría al ser un organismo autónomo, puede facilitar estos intercambios y acercamientos proveyendo a las Partes, a través del Consejo Ambiental, de la información que presenten los peticionarios y abriendo espacios para que estos en conjunto con las autoridades de cada Parte, puedan llegar a acuerdos y soluciones efectivas para la protección ambiental, sin menoscabo de la industria o las actividades que como seres humanos realizamos, pero asegurando el respeto que estas actividades deben guardar frente a la plataforma natural que nos permite el desarrollo de la vida.

[1] Artículo 17.1. Capítulo 17, TPC EEUU- Panamá: Reconociendo el derecho de cada Parte de establecer sus propios niveles de protección ambiental y sus políticas y prioridades de desarrollo ambiental, así como de adoptar o modificar, consecuentemente, sus leyes y políticas ambientales, cada Parte procurará asegurar que sus leyes y políticas proporcionen y estimulen altos niveles de protección ambiental y deberán esforzarse en mejorar esas leyes y políticas.

[2] Artículo 17.3, literal a. Capítulo 17, TPC EEUU- Panamá: Una Parte no dejará de aplicar efectivamente su legislación ambiental y sus leyes, reglamentos y otras medidas para cumplir con sus obligaciones bajo los acuerdos cubiertos, a través de un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de manera que afecte al comercio o la inversión entre las Partes, después de la fecha de entrada en vigor de este Tratado.

[3] Artículo 17.3, literal b.iii. Capítulo 17, TPC EEUU- Panamá: Las Partes reconocen que es inapropiado promover el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o la reducción de las protecciones contempladas en sus respectivas legislaciones ambientales.  En consecuencia, una Parte no dejará sin efecto o derogará, ni ofrecerá dejar sin efecto o derogar, dicha legislación de manera que debilite o reduzca la protección otorgada por aquella legislación de manera que afecte el comercio o la inversión entre las Partes.

[4] Principio 2 de la Declaración de Río de 1992: De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional los estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites dela jurisdicción nacional.

[5] Mario Peña Chacón (Editor). El Principio de No Regresión Ambiental en Iberoamérica. Gland, Suiza: UICN. XXII + 310 pp. La Protección Jurídica de los Humedales en Panamá y el Principio de No Regresión Ambiental, Víctor Leonel Benavides Pinilla, Eduardo José Mitre Guerra, “Para el Derecho Ambiental del siglo XXI tanto es fundamental que el Estado prevenga las posibles amenazas o impactos al medio ambiente como que evite retroceder en la regulación, implementación y desarrollo de las políticas públicas en materia de medio ambiente y recursos naturales”

[6] Artículo 17.7. numeral 1, Capítulo 17, TPC EEUU- Panamá. Oportunidades para la Participación Pública: “Cada Parte establecerá disposiciones para la recepción y consideración de las comunicaciones del público sobre asuntos relacionados con este Capítulo…”

Artículo 17.7 Numeral 3, Capítulo 17, TPC EEUU- Panamá: Cada Parte convocará un nuevo consejo o comité, o consultará un consejo nacional consultivo o comité asesor existente, integrado por miembros de su público, incluyendo representantes de sus organizaciones empresariales y ambientales, que presenten puntos de vista sobre asuntos relacionados con la implementación de este Capítulo.

Artículo 17.10 Cooperación Ambiental, numeral 1, Capítulo 17, TPC EEUU- Panamá: Las Partes reconocen la importancia de fortalecer la capacidad para proteger el ambiente y para promover el desarrollo sostenible en conjunto con el fortalecimiento de las relaciones comerciales y de inversión.

[7] Artículo 17.8 Comunicaciones relativas a la Aplicación de la Legislación Ambiental, numeral 1, Capítulo 17, TPC EEUU- Panamá: Cualquier persona de una Parte podrá remitir comunicaciones que aseveren que una Parte está incumpliendo en la aplicación efectiva de su legislación ambiental.  Dichas comunicaciones serán dirigidas a una secretaría u otro organismo apropiado (“secretariado”), que las partes designen.

[8] Si desea conocer el desarrollo completo de esta Comunicación Ambiental, puede dirigirse a la página web: www.sala-seem.org, sección Comunicaciones. Humedal Bahía de Panamá.

[9] Si desea conocer el desarrollo completo de esta Comunicación Ambiental, puede dirigirse a la página web: www.sala-seem.org, sección Comunicaciones. Humedal Golfo de Montijo.