En 1999 el economista y filósofo bengalí Amartya Sen argumentó que existían argumentos de peso para considerar que en el siglo XX la democracia se convirtió en un valor universal entre las naciones. Sen resaltó las virtudes de la democracia como forma de gobierno, refiriéndose a su valor intrínseco al permitir la participación y libertad, cualidades importantes para la vida humana; su valor instrumental al ser un incentivo político que hace a los gobiernos responsables de sus actos; y su rol constructivo en la formación de valores y en el entendimiento de necesidades, derechos y deberes.

En este sentido, la participación ciudadana se alinea, complementa y nutre perfectamente esas nociones generales sobre democracia y sobre gobernanza democrática. Llamamos participación ciudadana a la inclusión de los ciudadanos o el público en la toma de decisiones sobre proyectos, actividades o políticas que pueden afectar sus vidas; decisiones sobre asuntos públicos que son de su interés.

La participación ciudadana se justifica en principalmente en que 1) los ciudadanos tienen derecho a expresarse respecto a decisiones que inciden en sus vidas y; 2) las críticas o aportes de los ciudadanos en la definición y el diseño de estas decisiones contribuyen a que sean mejores. Su obligación está incorporada en la legislación de muchos países, y también se ha convertido en un pilar importante de las decisiones sobre ambiente y recursos naturales: en 1992 la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo lo esbozó así en su Principio 10 y similarmente su implementación plena y efectiva en los procesos de toma de decisiones ambientales es uno de los objetivos del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, mejor conocido como “Acuerdo de Escazú”.

Es indiscutible que la participación pública o ciudadana en materia ambiental se ha reiterado en numerosas ocasiones y su adoptación ha sido impulsada en Latinoamérica y en Panamá particularmente con entusiasmo, sin embargo, el entendimiento de qué conlleva y cuáles son sus implicaciones ha sido variado y heterogéneo; como si fuesen estudiantes de pintura en una clase con modelo, tanto el Estado, sectores empresariales, comunidades y ONGs ven el mismo concepto, sin embargo tienen expectativas distintas sobre la participación ciudadana y han pintado cuadros diferentes. A continuación, lo ilustraré con algunos ejemplos.

En Panamá, la participación ciudadana en materia ambiental no es vinculante respecto a la toma de decisiones. Esto quiere decir que, aunque se realicen espacios o metodologías para que el público pueda participar, sus opiniones no inciden en la decisión final. Por ejemplo, en muchas ocasiones, como en el caso de las Evaluaciones de Estudios de Impacto Ambiental que lleva a cabo el Ministerio de Ambiente, ni siquiera se suele sustentar la forma en la que se han valorado los aportes o preocupaciones del público al momento de aprobar o desaprobar una actividad o proyecto.

En el caso de los grupos indígenas, Panamá cuenta desde el 2016 con la Ley 37 que establece la Consulta y Consentimiento Previo, Libre e Informado a los Pueblos Indígenas, sin embargo, a la fecha esta norma no ha sido reglamentada ni implementada a conciencia por entidades estatales, pese a que es un proceso aplicable a todas las medidas legislativas y administrativas que puedan afectar las tierras, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo de los pueblos indígenas del país.

Finalmente, otro proceso de participación ciudadana con carácter ambiental que ha sido duramente criticado es el diálogo sobre la visión e institucionalidad de la minería en Panamá (convocado en 2021 por el Ministerio de Comercio e Industrias con apoyo del BID, para contribuir a la formulación de la Política Minera Nacional). Ese proceso controlado por el Ministerio de Comercio e Industrias es un claro ejemplo de un diálogo diseñado, destinado a suplantar la participación ciudadana. Aplicando de forma análoga el análisis de Fabio E. Velásquez sobre la participación ciudadana en el sector extractivo en Colombia, en Panamá este diálogo realmente se acomodó para promover y legitimar la actividad; en palabras de Velásquez “un diálogo que no permite la discusión del modelo y que se espera que termine por obtener la licencia social para la operación de los proyectos”.

Fundamentándose en que no es un diálogo inclusivo ni participativo en el que el disenso y la deliberación son bienvenidos, fue rechazado por organizaciones sociales, ambientales, indigenistas, de derechos humanos, comunidades y académicas.

Los ejemplos anteriores apuntan a visiones en conflicto sobre la participación ciudadana de forma general en Panamá, y en particular sobre la participación ciudadana en asuntos ambientales. Pese a ser un proceso que fortalece la democracia y la gobernanza democrática, y ser avalado por el Estado de forma reiterada en papel, su implementación plena es como un escorzo particularmente difícil que Panamá aún no ha sido capaz de dibujar bien.